随着国企改制的不断推进，公有制多种有效形式的实现和发展，单纯国有制形式的公司、企业逐渐减少，股份制已经成为我国公有制经济的主要实现形式，国家对社会、经济活动的管理越来越多通过“委派人员”的方式实施，多次委派、层层委派情形大量存在，因而各类经济体中人员主体身份呈现多样化、复杂化。而有关立法和司法解释中有关规定较为原则、抽象，造成国有资本控(参)股公司中国家工作人员身份认定问题成为办理此类案件的焦点问题，理论上争议颇大，实践中处理不一，引发诸多后果。因此，有必要对国有资本控股、参股公司中国家工作人员的认定问题认真而妥善地加以解决。对于解决该问题主要有两种思路：一是将国有控股公司解释为国有公司，进而解决其人员身份的认定。其主要理由是：(1)国有控股公司、企业中国有资本占主体地位，在其各级下属公司、企业中也通常以国有资产为主，甚至有的国有公司、企业在改制时整体划归国有资本控股的上市公司。(2)国有控股公司、企业兼具社会公共目标和经济目标，以经济目标支撑社会公共目标，涉及国家经济命脉和国家经济安全，应当加强对其中国有资产的保护力度。(3)对国有控股公司按国有公司对待有一定的法律政策依据。我国《审计法》等法律法规对国有控股公司的管理、统计，与纯国有公司、企业没有差别，很多关于国有资产行政管理的规范性文件都将国有控股公司参照国有公司进行管理。(4)根据中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第2条第三项规定，大型、特大型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的领导班子成员属于领导干部，说明对于国有控股企业的上述成员是与国有企业领导干部同样要求的。(5)严格意义上的国有独资公司、企业已经很少，对国有控股公司、企业管理人员不以国家工作人员论，刑法规定受委派从事公务的国家工作人员的立法意图将落空。经研究，该意见充分考虑了当前企业改制的实际情况，但是，也存在法律上和操作上的障碍：(1)公司法上的障碍。公司法赋予了公司独立的法律人格、特别是公司的财产所有权，以出资者的控制地位来判断公司的性质是否妥当，其他投资主体的地位、出资、权益如何体现，都将是一个问题。(2)司法判断、操作上的障碍。如何确定控股的量化标准，这在理论上和实践上始终都是一个问题，尤其是考虑到股权份额的变动性以及由此导致的控股与否的不确定性。

二是对委派重新作出解释。主要理由是：(1)法律依据较明确。作为在法律上确立十六大以来我国国有资产经营管理改革的主要成果即在国有资本出资企业、公司中建立出资人监管制度和管理者选择制度，2009年颁布的《企业国有资产法》规定，国有资本出资人有责任和权力向国家出资企业委派董事、监事和高级管理人员，这些人员就是受国有单位委派，在国有资本控股、参股公司中从事公务的人员，其身份的本质特征是“受委派”。 (2)大型国企改制后管理运营模式没有大的变化，管理人员的身份和职责基本上也没变，根据党管干部的组织原则，改制后企业一般仍设有党委，管理人员一般由本级或者上级党委决定任免。“二次委派”也是一种实现对改制后公司、企业中国家资产的监督、管理方式，是一种新的“委派”形式。综合考虑，采用对“委派”重新作出解释的思路来界定国有资本控股、参股公司中国家工作人员的范围，可以有效解决国家出资企业中国家工作人员的身份认定，从而解决职务犯罪的定性、管辖。《意见》第6条从三个角度对委派人员身份的认定做出了规定。