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反腐败立法重点应约束公权力

  • 重庆智豪律师事务所
  • 2015-03-30

北京师范大学刑事法律科学研究院教授 王秀梅

国家行政学院教授 竹立家

北京大学廉政建设研究中心主任 李成言

中国社科院法学研究所研究员、宪法与行政法研究室主任 李洪雷

在今年的全国两会上,全国人大常委会工作报告提出,要推进反腐败国家立法。两会期间,中纪委网站也刊发多位专家有关反腐败立法的文章。从上世纪90年代至今,不少代表、委员都曾提出制定反腐败法的建议。随着反腐的进一步深入,如何从根本上防止腐败成为全社会关注的热点问题,而加快反腐败立法,也成为众多专家学者、代表委员的共识。京华时报邀请多位专家进行解读。

当前我国有无反腐立法必要?

当前反腐形势仍严峻反腐败立法毋庸置疑

王秀梅:目前反腐败法规制度中存在“过多”和“过少”两个问题。反腐败内容分散于诸多规定中,既有法律,又有纪律规定,其中政策、文件多,法律偏少。而“过少”则是指我国反腐立法虽然经过了长期演进有了长足进步,但总体滞后于反腐需求。我国在长期的反腐实践中积累了丰富的具有中国特色的反腐经验,这些经验和探索上升为国家立法的层次,才能在法治框架内更加有效地预防和打击腐败。

李成言:现在反腐资源虽然集中在中纪委,但整合力度还不够。目前,中央反腐协调小组协调反腐行动,但这个机构是一个办事机构,在协调有关问题时力度还不够,因为没有反腐败的法律依据,仅凭这个机构把相关部门协调在一起。事实上现在已经启动了立法调研,但最后当然要经过全国人大审查,起草、制定反腐败法。可以说反腐立法不是搞不搞的问题,而是必须搞的问题,只有这样才能实现反腐、依法治国的目标。

竹立家:反腐立法意义非常重要。过去两年的反腐,已经塑造了一种官员不敢贪的氛围,一种比较良好的官场生态正在形成,为了维持和保持这种生态,同时也进一步向官员不想贪的氛围转变,这就需要制度来进一步规范权力、监督权力,而制度的建立,需要立法来予以保障。另外,如果没有反腐败法,很多部门在反腐败问题上,就不能按照法律的准型来开展反腐。所以从这个角度来说,很有必要建立一部反腐败法。

李洪雷:其实反腐败立法早就有了,例如刑法中关于贪污贿赂犯罪的规定,行政监察法中的规定等等。这里的反腐败立法,主要指制定专门的反腐败法。借助反腐败立法,建构一套系统、周密、有力的防范和惩治腐败体制机制,强化反腐败的规范化、制度化水平,将反腐败全面纳入法治的轨道,运用统一的概念、原则等来整合现在分散的反腐败立法,增强反腐败立法的体系化、理性化水平,避免法律冲突,填补立法漏洞。

反腐败立法的重点该在哪里?

经验可借鉴不能照抄重点应在约束公权力

王秀梅:目前世界各国的反腐败策略更趋向于预防性措施为主,如公职人员财产申报制度、政府采购制度等,这样有利于从源头上防止腐败行为。而我国传统上打击腐败主要还是事后惩处,在预防性制度方面,有的缺乏配套的法律法规,有的缺乏具体规定,可操作性不强。中国的反腐败立法,首先应包含我国反腐败的整体指导思想并明确反腐败法在整个法律体系中的地位,适用的范围和效力等总则性的内容。

李成言:很多国家都有反腐败法,给我们提供了很好的样本。但是,我们的反腐败法一定不能照搬西方国家的,各国都有自己的情况,我国的反腐败法一定要符合本国的实际,具有中国特色、具有可执行的有效性,否则就会脱离实际。反腐败立法的重点领域,毫无疑问,是在党和政府的公共权力这个空间里,重点来研究这个权力的边界,什么能做,什么不能做。

竹立家:反腐败立法是文明社会常态性的立法。任何国家都有反腐败的相关立法。反腐败立法是“公法”,对公共权力进行约束和规范。现行的腐败可以说主要是来自于两方面,一个是机构权力的腐败,把国家利益部门化,部门利益单位化。还有一个是岗位腐败,把单位利益个人化,利用职位来谋取私利。下一步反腐的立法,还是要围绕规范机构权力和岗位权力来制定相应的法律法规,让公共权力真正按照公众的意愿和利益来运行,真正堵死权力乱作为、不作为的渠道。

李洪雷:《反腐败法》应是我国反腐败立法中的基本法,所以立法重点应当是明确腐败的概念,确立预防和惩治腐败的基本原则、措施和制度,建构反腐败的体制和程序,明确反腐败机构的职权和责任。立法重点包括举报人的奖励和保护制度,财产登记和公示制度,公民参与反腐败的保障制度,双规双指的法治化等。

是否需要成立专门反腐机构?

设立专门机构存争议现有机构整合需论证

王秀梅:我认为我国应当成立专门的反腐败机构。根据《联合国反腐败公约》的规定,反腐败机构应有必要的独立性,能免受任何不当影响,有效履行职能。因此设立专门的反腐败机构是我国具体落实和执行反腐败预防和惩治政策的必然要求。反腐败机构的整合也是国际社会的通常做法。在美国、韩国等发达国家,侦办腐败案件的检察官相当于一个独立机构,全权负责案件调查工作,不得接受上级的不当干预,否则自行承担责任。

李成言:我想在我国目前的形势下,条件还不太成熟,我们还不适宜成立一个超脱于中纪委、检察院系统之外的反腐机构。在反腐败法出来以后,我们可以考虑成立一个专门的反腐机构。

竹立家:现在进行反腐的机构有很多,中纪委、法院、检察院、反贪局等,我认为完全没有必要再成立一个专门的机构。

李洪雷:成立专门的反腐机构有利整合反腐败的力量和资源,提高反腐败机构的政治位势。但目前反腐职能分散于纪检监察、检察等机构,涉及党政和司法等不同系统,如何整合尚需进行深入论证。

反腐立法可能遭遇什么阻力?

反腐共识要高于阻力或受到利益阶层阻力

王秀梅:当前如果立法,受到的阻力主要可能有三个方面:一是传统人治观念的影响,这是思想阻力;二是部门利益的牵制,这是利益阻力;三是权贵阶层的抵制,这是政治阻力,也是当前最大的阻力。能不能克服这三个方面的阻力,直接关系到反腐立法的成败与否。可以说,反腐立法不能局限于立法领域,仅仅依靠立法机关的力量,就立法谈立法,是难以实现反腐立法的预定目标的。反腐立法的最终实施需要科学设计和宏观协调,更需要政治保证和社会参与。

竹立家:现在反腐败必须要从法律上来进一步规范,这一点现在从上到下社会的共识还是比较一致的。任何一个改革都是有阻力的,但从目前来说,阻力没有共识高。

李成言:过去很多人习惯于运动式反腐,习惯于权力反腐,今后必须冲破这些惯性阻力,用法律来反腐,这是一个长远的大计,不可忽视。政治体制方面可能也会有阻力。此外,以前更多的是强调官员的道德修养,我们怎么去把一个管官员的法律的条文制定好,需要研究。

李洪雷:立法目前面临的阻力,一是对反腐败立法的定位和主要制度等尚缺乏深入研究,更缺乏共识;二是有关方面对于目前阶段将反腐败完全纳入法治轨道,是否会对反腐败造成不利影响,尚有怀疑;三是一些关键的制度,如官员财产公示等的全面推行,有关方面对其政治影响可能还存在顾虑。

当前反腐工作还需完善什么?

反腐追逃战场须加强防止腐败再出现反弹

王秀梅:在我国当前统一的反腐败立法短期内难以出台的情况下,我国反腐工作还应当特别重视完善和健全现有相关法律制度的规定。比如,应当在宪法中确立反腐败的基本原则,发挥宪法在反腐败斗争中的应有作用;在《公务员法》中添加财产申报制度、公务员退出机制等;完善刑法和刑事诉讼法中反腐败的相关内容;完善腐败犯罪国际合作相关法律规定。在追逃追赃中,目前我国现有的国际合作法律法规存在很多空白,因此尽快制定和出台《刑事司法协助法》并完善引渡法等相关法律规定是打击腐败犯罪迫切的需要。

李成言:国内反腐力度很大,起到了很好的遏制作用,但光有国内的反腐战场是不够的,必须要有国际合作,和国外相配合,使得国内的贪官没有逃走的出路,他可能就会主动坦白甚至断了贪污的念想。国外第二反腐战场的追逃追赃、引渡等已经开始了,但还面临着一些新的问题,阻力也很大。两个战场的协调,就是我们下一步要完善的。防止腐败的反弹也非常重要,尤其是作风的反弹。据我们观察,这种反弹非常厉害,上有政策,下有对策的现象还很严重。如果下一步不能解决好这个问题,可能会出现反腐的反复。

竹立家:反腐要进一步巩固成果、取得根本成效,必须在两个环节上下功夫:一个是谁来监督,公众、社会监督,还有要发挥人大的监督平台;二是惩处措施,对于违法违纪官员必须要严厉惩处。

来源:京华时报



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